江苏城乡空间规划设计研究院

县级单元在我国历史悠久。自秦统一实行郡县制后，县级单元一直长期稳定地位于我国实施行政管理的最末端。中国古代先哲早已洞悉县的重要性，“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”长期以来，县级单元是我国经济社会发展、城乡建设最为重要的基本地域单元，也是吸纳乡村人口转移的近距离节点和农村城镇化的重要空间载体。

2020年，政府工作报告中提出重点支持“两新一重”建设，新型城镇化及县城公共设施和服务能力的提升成为当前政府经济社会工作关注的重中之重。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出到2025年以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展的发展目标。

研究结合国土空间规划体系构建的宏观背景，梳理了规划视角下城镇化发展的逻辑演绎，指出新时期县级单元城镇化发展呈现政策动力支撑、回流人口红利等新特征。在县域新型城镇化成为解决城乡差距及“三农”问题重要抓手和载体的“十四五”时期，需要在承接既有县域城镇化路径模式基础上，融合“多规”管控思维，找准定位、系统研究、有机衔接，为创新国土空间规划体系下县域新型城镇化发展模式路径提供新的思路。

与2000年相比，我国县级及以上行政区划单元数量较为稳定，省级、地级行政单元数量不变，县级单元数量较2000年减少15个，而乡级行政单元伴随着城镇化的推进，撤并速度加快，较2000年减少1.2万余个（图1）。

▲ 图1 | 2000年与2019年我国行政区划数量比较

资料来源：根据中国统计年鉴数据绘制。

县级单元内部，与2000年相比，市辖区数量明显增加，而县级市与县均呈现下降趋势，数量分别减少了13个与180个，反映了城镇化发展背景下大城市对县级市、县的带动与兼并能力明显提升（图2）。

▲ 图2 | 2000年与2019年我国县级行政区划数量比较

资料来源：同图1。

长久以来，县级单元的经济结构呈现以农业为主、工业和服务业为补充的模式。新时期，挖掘农业发展新生动力，谋求工业发展的有效模式，探寻服务业发展的特色路径，三产深度联动发展，正成为各个县级单元经济发展的主要方向。

就县级单元规模及地域分布特征而言，人口规模超过20万人的县城主要分布在江苏、四川、河南、安徽、山东等人口密度较高的省份，县级单元城镇化在人口高密度的传统农业省份中的基础性作用尤为突出。可见，作为传统的农业大国，县级单元的城镇化仍然是我国推进新型城镇化发展进程中重要的“潜力股”和“主战场”。

2.3.1 县级单元是新型城镇化发展的必要补充

与大城市人口来源多元化的状态不同，县级单元的城镇化基本以吸纳本地及返乡人口为主，县级单元的就近、就地城镇化逐渐成为我国新型城镇化发展的重要补充。但与大城市及城市群相比，受限于财政资金，县级单元公共服务、基础设施和资源环境建设投入也相对缺乏，当前其整体城镇化率仍然相对偏低。

2.3.2 县级单元的乡村发展是新型城镇化的基础支撑

一方面，县级单元与广大农村天然连接，是为城镇化提供基本生产要素的重要前端，基本农田保护红线的勘界、定标工作在县级层面落实并管控，农业产业发展的政策资金支持也需要通过县级单元落实到乡村。另一方面，在乡村现代化发展过程中生产力不断解放，乡村剩余劳动力借由县级交通设施能够通畅地流向各处城市，成为新型城镇化的建设者与参与者。

地理区位影响下县级单元城镇化发展区域差异逐渐拉大。《中国县域经济发展报告（2020）》显示，全国县域经济综合竞争力排名前100位中，东部沿海的浙江、江苏、山东三省分别以24个、23个、10个县位居前三，占据了百强县总数一半以上，其余省市的百强县数量仅为个位数（图3）。东部沿海县级单元的整体经济发展水平及城镇建设质量都大幅领先于中西部地区，区域发展不均衡的问题在县级单元间呈现出更为显著的状态。

▲ 图3 | 2020年分省市综合竞争力100强县市数量分布

资料来源：根据《中国县域经济发展报告(2020)》数据绘制。

从地域空间格局来看，县级单元发展在同一省份内也存在明显差距。以湖北省为例，自2014年起，湖北省立足主体功能区划，结合地理区位及产业基础，对全省80个县（市）区划分三类设置考核指标。2020年位居全省第一类县（市）经济考核首位的仙桃市，相较第二、三类县（市）末位的江陵县、英山县，在经济总量上存在约8倍的差距，在城镇化率上也有约10%的差距（图4）。

▲ 图4 | 2020年湖北省部分县级单元主要数据比较

资料来源：根据相关县市2020年统计公报及统计年鉴数据绘制。

资源要素推动下县级单元城镇化发展内生动力逐步分化。向内挖掘个性化动力积极推动城镇化发展，正为广大县级单元主体所实践

在新型城镇化国家战略的引导下，县级单元的城镇化发展正迎来政策红利期。国家更加注重对县级单元自身发展质量的提升，对“撤县设市”与“撤县设区”更为谨慎，强调从政策资金方面为县级单元发展“造血”，在战略层面进一步科学指导城镇等级结构的优化。

留住返乡人口，提升返乡人口素质，推动返乡人口向人才升级，已成为乡村振兴战略实施、县级单元新型城镇化发展的全新命题。

         信息网络的普及，尤其是伴随着电子商务、直播带货等的兴起，新型网络经济为县级单元的人群提供了更为丰富的就业选择与就业机会。

县级单元需要认识到，既往粗放扩张、土地利用效率低下的发展模式已不适应当前高质量发展的战略要求，在国土空间规划语境下，严格的指标管控将成为倒逼县级单元城市建设与城镇化发展提质增效的紧箍咒。

县级单元应当将“向上争取”与“自身挖潜”相结合，一方面，积极对接上位国土空间规划编制工作，主动反映自身的发展特色与潜质，力争在上位国土空间规划及“十四五”规划中将本县经济产业纳入区域经济格局中统筹，并强化县域经济发展的特色定位，以支撑本级规划战略定位及专项规划编制；另一方面，可考虑在编制县级国土空间总体规划时，对城市产业定位、产业导向、产业空间布局等适当拓展，为经济产业发展规划合理的空间格局。

就发展路径而言，各县级单元应当立足当前城镇化发展阶段与基础，谋求特色化的城镇化发展方向。一方面，随着我国基建的深入推进和城市群规模的合理扩张，部分边缘化的县级单元未来仍有机会参与到城市群的协作分工之中。另一方面，大量相对独立的县级单元，在区域发展分工中需承担辐射周边、生态保护的战略功能。对于这一类县级单元，建议探索具有资源特色的发展道路，同时争取相关政策补贴，量力而行，建设小而美、小而精、小而特的城市。

县级单元推进乡村振兴，需要妥善处理产业引入与环境保护的关系，慎重对待乡村产业选择，不能为了建设用地指标而将高污染、高能耗的产业转移到乡村，重走“先发展、再治理”的老路。

县级单元提升城镇化品质，也需要将县城与乡镇统筹布局。城镇化品质提升包含配套优化、住区改造、风貌整治、服务提升等多方面内容，其中，公共服务配套是提升城镇化品质的重要环节。

“十四五”发展规划侧重战略性、目标性导向，国土空间规划强调指标化、空间性管控，县级单元必须将“十四五”规划对新型城镇化发展的思路、目标纳入国土空间规划管控体系与近期目标中，在空间层面有效落实发展规划的思路。同时，对于县级单元新型城镇化建设所涵盖的设施建设、住房保障等重大项目，需要通过“十四五”规划予以立项，在国土空间规划中予以落地。

以深化改革激发新发展活力，以县域城镇化发展来推动全域新型城镇化高质量发展，提高县域资源要素配置效率，完善县域公共服务能力和服务水平，推进国土空间治理体系和治理能力现代化，是县级单元新型城镇化发展创新与突破的根本遵循和不二法门。当然，县域经济社会发展和地域资源禀赋相差巨大，不同县级单元所承担的功能角色亦截然不同，需要紧抓政策机遇，在国土空间规划背景下，探索适合县域单元自身的新型城镇化建设路径。

文章来源：城市规划